大嶼山發展計劃利益誰屬?二0四三的香港人口毋須一個都會來容納

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May Tam / 分析報道

近年,每逢特區政府推出主要發展項目,均遭到極大爭議和阻力。繼興建高鐵、發展新界東北之後,引來民間社會高調抗拒的,就是近期提出來的大嶼山發展計劃。也許有人疑惑:香港從一個小漁村,演進至今天的國際金融大都會,一路走來,不是靠賴不斷拓展新區和各項工程嗎?為何今天有撮民間聲音,似乎逢發展必反?他們是要推動香港進步,還是讓她膠在泥濘中?

兩大關注及對「發展」的深層次思考

以大嶼山發展計劃為例,必須深入探悉民間社會的訴求、理念和憂慮,才明瞭糾結所在。當中涉及的主要是兩大關注:對保育自然環境和鄉郊文化的疑慮;發展計劃的得益者屬誰。更深層次和長遠的問題是,當下的港人已開始反思「發展」的意義,思考香港應朝著一個怎樣的方向發展。

由官方委任的大嶼山發展諮詢委員會(下稱委員會)於今年一月發表的「第一屆工作報告」,公布大嶼山大型發展的規劃建議,有關建議的三個月諮詢期到本周六(四月三十日)止。建議的規劃規模極大,單是填海(包括機場三跑用地、港珠澳大橋香港口岸人工島、東涌東部、小蠔灣、欣澳和於交椅洲附近水域建人工島打造東大嶼都會)面積至少九百二十公頃。另一個較亮眼的計劃,是在十四個地點建議闢設康樂旅遊中心,不少涉及人工化、高耗能和高消費的設施,例如水上樂園、探險樂園及水療中心等。

對保育及「綠色旅遊」的疑慮

雖然報告開首表明,規劃願景為「平衡並加強發展和保育」,但關注團體(包括環保團體)和部分本網媒訪問的離島居民,認為報告明顯傾側於發展,大部分建議是經濟商業或基建,對發展帶來的生態破壞、應對策略和環境保育的細節著墨不多。翻閱三十三頁的報告,關於保育的內容只有簡單五點:避免在有保育價值的地點或周圍作大型發展/提供措施增加郊野公園的吸引力和教育價值/植樹優林/加強法定古跡及具文物價值地點複修及保育/推進海岸公園工作。對於大型填海、興建人工化旅遊點對生態造成破壞後的緩解方案,全沒觸及。

同時,對於多年來政府與民間達成應將南大嶼用作保育為主的共識,規劃建議的論述卻是:在加強保育之後,要「善用資源」。「善用資源」就是利用當地天然資源以作「休閒、文化及綠色旅遊」,隨而提出了在南大嶼幾個地點如貝澳、水口、長沙、索罟群島,闢設康樂旅遊點,這本身實是一種「發展」,而非保育。

雖然建議中論述闢設旅遊點是屬於「綠色旅遊」,但是全份報告沒有提及「綠色旅遊」的含意,這就不難想像為何引起民間憂慮。發展局在回覆本網媒查詢何謂綠色旅遊時,簡單地重申報告中如何善用當地資源及闢設郊遊徑、園地、營地設施等細節,同時補充說:「這些設施會將遊人集中於特定地點,從而避免對具生態價值的地區造成影響。在南大嶼方面,我們只建議發展適度的休閒及康樂設施,其類型及規模會與附近的環境和特色相配合。」這種論述只是原則,不是能釋除疑慮的具體措施,例如能否限制旅客人數,或邀請環保當局和環保團體協助監測旅遊帶來環境破壞的情況,從而對環境保育多作保證。

為何保育大嶼山如此重要,就要細聽九個環團於本月初發表聯署時對大嶼山價值的描述:

「大嶼山的獨一無二,在於其無可取代的自然景貌、豐富的生態資源及文化遺產。大嶼山是本港最大的島嶼,坐擁全港第二及第三高的山峰。在地理上,大嶼位處珠江口,其海岸線包括海洋和鹹淡水交界的生境。這些優勢令大嶼山蘊涵多樣自然生境-低窪濕地、山地草原、淡水河溪、以至軟珊瑚海洋生境-培養極其豐富的生物多樣性,孕育著眾多珍稀或瀕危物種……除了豐富多元的生態系統,大嶼山亦擁有深厚的文化遺產。最近貝澳濕地便因當地人類與牛隻和諧的關係,被聯合國教科文組織接納為『展現人類價值的遺產及景貌』。無庸置疑,大嶼山是香港的瑰寶。」

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貝澳保育牛隻的土地多為私人擁有,使保育工作前景堪虞。

自然環境保育關係著人類的生存危機

除了保衛一塊香港瑰寶,自然環境保育的另一重要處並非要追逐浪漫,而卻是關係著人類的生存危機。當世界潮流已在反思盲目向資本主義式全球化發展,持續而高速的城市化帶來環境破壞(如氣候變化)可能最終導致糧食危機,眾多專家正談論著中國因高度城市化缺乏農地而近年要到海外購買農地時……香港的發展主流若仍忽略環境保育,將會是我們對未來世代的最大愧疚。

其實,大嶼山發展計劃的討論已是經年的事。二00五年政府曾發表《大嶼山發展概念計劃》諮詢報告,並於隨後一年作出了廣泛諮詢。據離島區議員及關注團體憶述,當時的諮詢很全面:舉行廿二次諮詢會、九次大型諮詢活動及收到五百四十份意見書,然後根據所得意見於二00七年制訂了一份經修訂的發展概念計劃建議書,當中不單定下了現時北大嶼發展,南大嶼保育的框架,更回應了保育要求,加插一個長達六頁紙闡述《大嶼山的保育策略》附件,詳列了自然保育、文物保護及景觀保育的具體措施。可是,今年發表的規劃建議,不單沒有重申這些措施或報道這些措施的現有實踐情況,反而對保育著墨不多,而且建議規劃的規模更較二00七年修訂後的《發展概念計劃》龐大得多,至少加多了一個填海打造的東大嶼都會。

本網媒就此詢問發展局這個二00七年修訂後的《發展概念計劃》內詳細的保育措施,是否已遭摒棄,回覆是這個計劃乃今年公布的大嶼山發展建議的重要參考,而且政府已經在過去幾年逐步落實當年的保育建議:「如於 二00八 年正式劃定北大嶼山郊野公園 (擴建部分),昂坪自然中心及由梅窩至大蠔白芒的香港奧運徑亦於同年落成。政府亦為鹿湖及羗山、大澳邊緣地區、二澳、大蠔和東涌谷地區制定發展審批地區圖,把這些地點納入規劃管制……政府於 二00八 年將舊大澳警署納入第一期『活化歷史伙伴計劃』中,並於 二0一二 年 二月活化成大澳文物酒店。擬議的大小磨刀海岸公園、大嶼山西南海岸公園及索罟群島海岸公園的推進工作亦正在進行。」

現已存在破壞及保育危機

然而,這些政府已進行的措施,或若落實當年所有保育建議,仍未能讓環團放心。長春社助理公共事務經理吳希文表示,自二00八年後,大嶼山多個地方(尤其南大嶼)已被人傾倒坭頭等建築廢料而破壞。大嶼山愛護水牛協會主席何來,就於今年農曆新年期間帶領本網媒視察貝澳水牛保育地部分地段這種被破壞的情況,而現時的規管存在漏洞,令當局不能執法阻止。何來更稱,現時牛隻保育棲息地多為私人土地(佔達95%),前景堪虞,因此該會曾建議政府透過向村民買地作長遠保育之計,但至今無果。

可見,大嶼山現已存在破壞及保育危機,政府尚且未能有效解決或作長遠保育保證,一旦大規模發展,引來的爭議自然更大。

然而,環團及關注團體並非反對發展,只是要求發展必須以「保育為先」,例如先完善好現有的保育法規,同時把擬議的計劃在發展前,先進行策略性環境評估,將生態和環境保育因素融入整個大嶼山規劃過程中。

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南大嶼的貝澳現已出現多處被傾倒廢物而遭破壞的情況,據何來表示, 圖中高出來的一層土內裏其實包裹著廢物。

大唱保育高調的尷尬

不過,在保育訴求響亮之中,大嶼山的鄉事派大力支持發展,因為相信發展能帶旺當地,讓荒僻且設施闕如的鄉郊能改善生活。就如大澳鄉事委員會在立法會的公聽會上憶述:大澳居民曾為香港整體利益作出犧牲,當五、六十年代鬧水荒時,就讓出了石壁村和宏貝村給政府興建石壁水塘;興建新機場後,大澳居民也就飽受噪音滋擾。鄉民也曾經歷沒水沒電的苦日子,現在等到大嶼山發展,是他們期待已久的事。在過去的周日(四月二十四日)舉行的大嶼山發展計劃民間公聽會上,一位大浪村村長張樹根亦指出,該村缺乏基本設施,爭取多年仍未有行車路和自來水,認為發展能推動政府改善村內基本設施。

這樣看來,當已經嘗透發展好處、享受著方便生活的人們在大唱保育高調時,與未發展鄉郊的居民對話,會否有無言以對的尷尬?

發展計劃利益誰屬?

這就轉入第二個民間社會的關注——究竟發展計劃利益誰屬?有關計劃提到,亦是許多大嶼山居民的期待,發展能令大嶼山當地人得益,例如增加就業機會,促進本地就業及本地經濟;鄉郊居民期望鄉郊生活的改善得以實現。政府的發展原意,更是「以香港整體利益為依歸」。但民間社會質疑甚麼?

政府的論述是:發展大嶼山乃配合港珠澳大橋落成後抓緊珠江三角洲一帶經濟發展帶來的機遇。這本身實是中港融合的體現,政府視這個計劃為香港未來經濟與社會發展的方向。在回答本網媒查詢大嶼山發展計劃的重要性時,發展局表示:「香港現正面對多項轉變及挑戰,包括不斷演變的全球和區域形勢、正在增長但老化的人口、住屋、經濟活動和社區設施對土地的迫切需求,以及市民對更大居住空間和更佳生活質素的殷切期望。我們須以長遠眼光開發土地、創造空間和改善環境,增加土地供應和發展基建,以推動創新及知識型經濟的發展,提升競爭優勢。」

然而,民間質疑香港社會內部的經濟與社會需求(如土地和住屋的供應),是否有需要一個如此龐大的發展計劃,政府提供的數據和理據被指「老吹」,同時中港融合對香港的利弊亦是爭議焦點。發展建議內提到的人口估算,粗略指出大嶼山本島的人口在各項發展落成後,將由現時約十一萬增至三十萬,而填海打造的東大嶼都會則可容納四十萬至七十萬人,加起來整個大嶼地區就於二O三O年以後,可容納七十萬至一百萬人。

建設東大嶼都會需求成疑

可是,委員會成員之一、民主黨議員胡志偉回覆本網媒查詢時表示,這些人口估算屬「吹水」,詳細的估算在委員會內未有過有意義的討論。另外,長期跟進大嶼山發展情況、為島嶼活力行動核心成員的梅窩居民任憲邦博士,就從政府多個部門的統計和預測數字作了分析,香港於二0四三年東大嶼都會落成時,在人口和房屋供應方面,根本毋須一個這個都會來容納,因為現有各區能增納的人口加上屆時已發展了的新市鎮(新界北、洪水橋和元朗南),已足夠應付人口及住屋需求;而現時已有和可以發展的核心商業區(CBD)有四個,亦看不到再多一個東大嶼核心商業區的需要(詳見另文)。他的分析至今未被政府否認,或提出回應意見。任憲邦曾向另一委員會成員兼大嶼山區議員余漢坤表達訴求,要求委員會就東大嶼都會的需求,作出精確數據分析,但余漢坤在委員會提出此意見時遭拒絕。

如此看來,大嶼山是否需要如此大規模發展存在爭議,如果大量公帑花耗在不必要的規劃上,將是另一個大白象,最後由納稅人埋單。任憲邦個人想像,如果三十年後根本沒有那麼多人口和房屋需求要一個東大嶼都會來應對,那唯一的可能就是政治因素——屆時已到二0四七年香港前途之限,中港邊界已消除,大量內地人和企業進駐大嶼山。

發展計劃多大程度裨益當地居民?

至於大嶼山本地人得益於大規模發展,關注團體、部分當地居民及區議員都有頗大保留。一旦發展上馬,大財團和連鎖店自是前仆後繼一湧而上,島上小店岌岌可危,當地特色受到威脅,而屬高消費的旅遊設施亦非當地居民可以享用。

近年的「反發展」浪潮在反甚麼?

近年的「反發展」浪潮實際上反的對象並非「發展」,而只是對「發展」的方向提出另類思考。例如:發展是否一味單純並無止盡地追求生產總值的增加?發展是否單看經濟收益,而漠視環境的損耗、生態破壞帶來的危機和勞動力的賤賣?香港是否應繼續單元經濟面向(地產金融服務業獨大)和過度倚賴與內地經濟融合?香港人的生存所需例如食水食物完全靠賴外供能否令香港可持續發展?是否需要恢復農業保障我們的食物自給能力和復育自然環境?

這些深層次問題所需的思考和討論也許曠日持久,但眼前大嶼山發展計劃的爭議,政府可以並有責任回應的實是多著,包括:提出仔細數據(例如人口及房屋供求的未來估算數字),論證大嶼山的發展需要,或按研究結果考慮須否把發展計劃規模縮小。
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讓大嶼山發展計劃健康啟航的建議

  • 在發展大嶼山時,嚴格落實政府曾於二00七年公布的《經修訂的大嶼山發展概念計劃》內詳列的保育措施,並可與環團合作,監察各項措施旳實行;又或設立一個有環團參與的高規格監察機制,在各項發展計劃推行時,檢視計劃內容有否違反該套保育建議。
  • 研究措施保障大嶼山本地小店的生存空間,同時保留本土特色,避免全由大財團和連鎖店壟斷發展後的大嶼山經濟。
  • 考慮關注團體如守護大嶼聯盟代表謝世傑等探討的另類發展建議:摒棄高成本低效益(人流密集而又人均消費低)的原則,不對環境造成剝削,對保育地區限制人流,然後發展跟大嶼山本地生態相配合又具經濟效益的項目,如利用當地相關的豐富天然資源,設立中草藥研究中心、生物多元性研究中心、發展生態旅遊、農田復耕及高檔有機食物銷售等。
  • 在發展前先做好策略性環境評估
  • 為現時偏遠而缺乏生活必需設施的鄉郊地區進行基建工程,改善村民生活,這項工作不須等待整個大型發展計劃進行前已可落實。

發展計劃建議被肯定的一點,是保留現時大嶼山七成的郊野公園不作發展。不過,胡志偉指出一項危機是,建議提出研究遷移部分懲教設施,以釋放土地作住宅、康樂或其他用途,但現時南大嶼好幾個懲教所位於郊野公園邊傍,一旦釋放出來作發展,便有可能「食入」了郊野公園範圍,因而必須小心處理。


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