【投稿】Caterwood Ko:緬甸,中國、美國之關係?

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自從一九八八年的全國反政府運動被緬甸軍政府鎮壓下來,美國政府對緬甸的政策致力於儘早恢復民主政制和全力支持昂山素姫(Aung San Suu Kyi)和她領導的全國民主聯盟–The National League for Democracy (NLP) 所實行的反政府政策。直到二O一一年,當時緬甸軍政府,把管治權力移交到一個名義上的偽文人政府。

可是,美國仍然排斥緬甸在國際社會的地位。此外,更實施單方面的廣泛制裁,並堅持不懈地呼籲緬甸政府與昂山素姫帶領的反對派進行認真對話,最終把國家管治權轉移到真正的民主政府。當時面對美國巨大的政治外交壓力,緬甸政府迫於依賴中國在聯合國安全理事會作其外交保護,並從中國方面獲取財政上和經濟發展上的援助。

圖片來源: Alan C.

二OO九年,即將上任的奧巴馬政府重新檢討美國對緬甸的全面政策,主要政策變動通過雙方將會進行高峯會談。儘管昂山素姬在這段時間已從軟禁中被釋放,然而,兩年以來這個新外交政策轉變並未產生重大效益。直至二O一一年,當時的首任文人總理吳登盛打開了華盛頓和緬甸雙邊的友好關係。從二O一一年中期起,名義上的文人政府選擇走上民族和解進程,在多方面都滿足了美國的要求並希望能進一步的實踐民主改進。

美國對東南亞政策被廣泛認為是主要應付中華人民共和國的擴張,奧巴馬內閣提出,美國應對緬甸作更多的務實政策,支援民主發展,人權以及穩定性的繁榮,而不是只專注中國事務。

奧巴馬政府緬甸政策的目標

緬甸的民主進程成了美國政策的一個重要內容,根據奧巴馬建議,展開了兩國實則對話,因而成為慣性制裁以外的重要補充。美國官員傳達給緬甸關於美國的期望,必要步驟和推行民主改革來增進雙邊關係。美國官員亦密切地與昂山素姫展開互動,他們認為昂山素姫扮演了重要角色去平衡與觀察前軍事領導人與新一代文人政府的改進。同時,美國官員也開始討論兩國政府及兩國人民的交流問題。

奧巴馬政府的重點是在亞洲地區加強與東盟組織合作關係,可以肯定的是,華盛頓一直關心中國日益增長的軍事能力,也要求通過東盟組織影響中國的外交政策。前美國總統布殊曾於二OO五年指出,中國理應成為一個在區域和國際社會中負責任的大國,奧巴馬亦提出了類似的官方立場。

值得注意的是,奧巴馬政府繼續強調美國希望加強進一步與北京關係,同時也主張美國要在亞洲太平洋地區發揮強而有力的平衡作用,以確保美國的領導角色,政府當局已確定行動的六個方向:

  • 1.加強美國與亞太區域國家雙邊安全聯盟 ;
  • 2.深化美國與亞太區域新興國家工作關係;
  • 3.密切接觸亞太區域多邊機構 ;
  • 4.擴大亞太區域貿易和投資 ;
  • 5.建立一個基礎廣泛的亞太區域軍事聯盟;
  • 6.促進亞太區域民主進程和人權狀況。

美國對緬甸政策仍然是走向促進民主施政和民族和解,然而,美國也一直在重新調整亞太地區美國戰略的核心區域。在二O一一年,濶別多年的美國大使也重臨緬甸,準備密切地關注緬甸,同時發展更廣泛的東亞太平洋地區戰略。

圖片來源: dany13

中國的緬甸政策

在鄧小平的改革開放政策後,中國的政策顧問由八十年代早期已強調緬甸地理位置的重要性。然而,直到這個世紀初,未來的石油及天然氣管道會穿越緬甸。現時,中國國有企業進行了大量投資在緬甸的天然能源開發。在政治上,中國政府繼續其自戀長久以來,於上世紀五十年代當代中國領導人稱緬甸為「胞弟」的親密關係。

事實證明,中國政府也意會到二OO九年美國與緬甸改善雙邊關係及緬甸將享有更多的國際空間所帶來的改變。中國政府表面上歡迎奧巴馬政府的務實外交政策,中國在二OO七年便促成了緬甸與美國官員的對話會議。然而,近年的事態發展,由其是美國在緬甸恊助的政治和經濟改革,戲劇性地把緬甸政府迅速地增強與奧巴馬政府的關係,緬甸這舉動似乎已令北京嚇了一跳。

幾十年來,中國已成為緬甸最大的外國投資者,主要的交易夥伴和財務及專門技術的來源。二OO九年九月美國緬甸的友好行為並未即時威脅及改變到緬甸與中、美在外交結構上的位置。可以說,當時中國政府仍滿意中國企業在緬甸所進行的能源項目。

自二O一一年三月緬甸由一個名義上稱為文人政府來執政,中國政府顯然希望與緬甸仍能維持一直以來的關係,儘管昂山素姫的釋放和要求緬甸進行政制改革的呼聲極大。事實上,中國及後更全力支持曾經長期擔任緬甸總理的吳登盛成為新總統,期待緬甸新政權與中國能有更進一步的合作,當二O一一年五月緬甸總理吳登盛初次以總統身份官式到訪北京時,中國再提出與緬甸加強雙方戰略上的合作夥伴關係。

從北京的角度來看,這種夥伴關係將建立及加強與緬甸的經濟和政治關係。在二OO六年至二OO七年間,華盛頓和倫敦聲稱緬甸威脅到區域內的和平與穩定,當時中國對緬甸作出了重要性的外交保護。而令國際間注意的便是中國與俄羅斯雙雙否決了在二OO七年一月由華盛頓和倫敦提交聯合國安理會的決議草案。中國本身更是在受到相當多的美國外交壓力以下投以否決權。然而,北京進一步鼓勵緬甸政府推行有利於軍方的政 治路線去進行國家改革。這種支援軍事政府反映出中國關注緬甸政治的穩定性。也有對中國特定的利益,為雲南與緬甸接壤的中國南部省份,其中包括邊境安全、中國投資的安全和建設未來從孟加拉灣到雲南的雙重天然氣和石油管道的運作。

此外,在某種程度上,北京已經同意中國推動與緬甸全面戰略夥伴關係。然而,在這方面進行積極的外交關係顯示中國的最終目的,是透過擴大中緬軍事合作關係,中國渴望利用更大的軍事合作予以根植在孟加拉灣,北京的明顯目標是要在印度洋海域獲得發展中國海軍的戰略利益。

直至二O一一年八月,美國與緬甸的雙邊關係已經實則地大大改善,當美國國務卿克林頓在同年的十二月訪問緬甸時,華盛頓和緬甸的友善關係同時亦觸動了中國官員。自那時開始,美國與緬甸關係繼續處於上升軌道,緬甸總統吳登盛在二O一二年九月訪問美國。這個友好事實便得以進一步確定。

在中國許多官員認為美國對緬甸政策的變化作為最終的目的,是為了包圍和遏制中國彍張的策略。從北京的角度來看,中國與緬甸雙邊關係範圍可能比預期中有所退步,政治軍事合作的區域亦有可能受到影響,因為當緬甸與華盛頓的關係改善後,緬甸可向日本和西方國家的金融機構尋求更多的資金和專業知識。

中國政府公開表示中國才是緬甸的未來外交政策該走的方向。例如,在與緬甸前副總統的會談中,中國國務委員宣佈,一個和平、穩定、獨立與繁榮的緬甸正符合中 國的利益。中國領導人還呼籲加強兩國友誼,以及改進並協調雙方合作之間的戰略互信。有些人甚至提出鞏固中國共產黨與緬甸聯邦團結發展黨之間的關係。

中國試圖採取具體步驟,重建緬甸信心,並嘗試加強與緬甸的關係。例如,中國外交官員繼續促進政府與一些武裝族裔群體之間的對話。中國政府明確表示支援緬甸的經濟改革和發展目標。當美國和歐洲正在討論如何及何時取消對緬甸軍政府的制裁時,北京針對性地重申呼籲西方國家儘早解除制裁,促進緬甸的穩定和發展。同時,北京更在聯合國提出讓緬甸在國際中擔任更實際的角色,加強該國的經濟發展。這些立場和倡議反影出中國政府對華盛頓作出了政治讓步,這點也證明了國際社 會競爭力的作用。這次中美角力可能會影響到緬甸的未來外交政策的路線。

緬甸外交政策

回顧歷史,過往緬甸的政治領導人多奉行不結盟的外交政策來管理國家,在緬甸的外交政策,在一定程度上都是在強調親屬社羣關係,和平共處的原則。中國長久以 來,對緬甸提出了多方面的保護,包括中華人民共和國在外交上給予國際支援,尤其是當美國試圖在聯合國安理會採取對緬甸的多邊施壓及制裁時。所以,在此期間,即使是緬甸一向奉行不結盟的外交政策,也在實踐中與北京開展了有限度的外交結盟。

緬甸利用北京的外交掩護來面對當時的西方制裁,中國日益增長的經濟,也成為緬甸民族主義的軍事領導人所關切事項。美國資深的緬甸專家 Bertil Lintner強調指出緬甸對中美關係的重要性,並呼籲美國改善兩國雙邊關係以減輕緬甸對中國的依賴。緬甸方面亦進行了一項內部研究,最高軍事領導層清楚 地了解到,很難平衡與中國的關係同時,可與美國建立改善關係,美國在前任總統布殊執政時,美國的緬甸專家已設計了對緬甸的政治路線。直至奧巴馬政府便展開 對緬政策的審查與執行,緬甸與美國的大好機遇便出現了。

緬甸與美國關係的升溫,勢必產生許多積極性變化。美國在緬甸的投資將促進及創造新的工作機會;緬甸的生產市場再次向美國出口商品。此外,緬甸與華盛頓的新建立關係逐漸演變成國內教育和政制的改革,與及社會資源的重建,取得更廣泛的國際援助,足以處理緊急的人道主義和發展中問題。緬甸政府在與美國改善關係中成功地解決了該國一些積累已久的複雜問題。

緬甸與美國的新關係不僅有助於建立更合法化,更有責任的政府,而且還允許緬甸領導人拋開該國以往在區域和國際社會中作為一個無賴國家。也使得重新平衡制訂緬甸的對外關係。與此同時,緬甸的東盟成員熱衷於緬甸新政府來加強東南亞區域主義。緬甸也認為東盟具有十分重要的政治作用,強調緬甸要在二O一四年加入該協會。關於軍事合作的新途徑,緬甸會以觀察員身份出席在泰國舉行的金色眼鏡蛇演習,這是最大的多邊演習,是美國在亞洲太平洋區域帶領進行。金色眼 鏡蛇,涉及到幾個參與國,都來自東南亞和東亞地區,如印尼、 泰國、馬來西亞、 新加坡、 韓國和日本等等。

儘管有了這些事態發展,也很難否定緬甸以往隨時分手的外交政策,即長久以來的不結盟原則。到目前為止緬甸的對外關係平衡化似乎與以前的不結盟實踐完全相容。因此,緃使制定了改革政策都不可能代表著中國與緬甸在外交上不再有親密關係。畢竟,中國是以往長久既定的合作夥伴和一個極為接近的鄰居。刻意破壞了與 中國的橋樑,有可能在某程度上損害了緬甸的長遠利益。

此外,緬甸總統吳登盛政府有可能不想太受制于華盛頓,與美國友好,只是因為緬甸此刻不想太受制於北京。所以,到目前為止,加強與美國的關係仍取決於總統吳 登盛今後的政治取向。緬甸政府亦已在民主上作了讓步,允許昂山素姬重新加入和平與發展委員會,並且把其會合法化,而其他重要的步驟,如釋放對前軍政府批評的政治犯人。鑒於二O一二年補選,全國民主聯盟痛打了所有其他政黨,現在是渴望有關的憲法修改有利於昂山素姬在二O一五年之大選。美國政府註定要密切關注緬甸現有政府將如何管理未來幾年的政治改革進程。

結論

奧巴馬政府正熱衷於支援緬甸總統吳登盛的政治和解和經濟改革路線,中國的崛起對緬甸,華盛頓和北京之間的外交角逐正在加緊。美國目前在緬甸的政治和經濟改 革中所起作用將極有可能繼續擴大。相比之下,中國往往獨自誇大的政治宣傳技倆,如今緬甸已採取與美國加強關係,必會送北京一記當頭棒喝。然而,中國在緬甸的重大經濟存在會繼續。故此,中國也會設法把緬甸拉回來,中國的領導層似乎也急切地希望繼續加強與緬甸的影響力,北京和華盛頓已避不開一場拉攏緬甸的比 賽。

最後,我們不應以為緬甸未來三年的事態發展必然等於完全平穩的政治過渡。到目前為止,全國民主聯盟目前受惠於華盛頓政策,而最大問題是未來政府將面對並要 化解因政治改革與國家和解讓步可能作出調整而出現的各種大小問題。反過來,這改革進程最終所作出的決定也可能影響到緬甸與華盛頓和北京之間的關係。


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